來源： 法制日報(bào) 2018年10月9日 08:24:49  □　法制日報(bào)記者　　朱寧寧

    立法規(guī)劃是每屆全國人大常委會立法工作的“任務(wù)表”“施工圖”。未來五年,我國立法領(lǐng)域?qū)⒂瓉砟男┲仡^戲?9月7日,十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃正式對外公布。這是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代后制定的第一個(gè)立法規(guī)劃,是立法工作新形勢新任務(wù)新要求的集中體現(xiàn),是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的總體部署和行動號令。

    立法規(guī)劃中含各類立法項(xiàng)目共116件。其中,第一類項(xiàng)目(即條件比較成熟,十三屆全國人大常委會任期內(nèi)擬提請審議)有69件,包括修改全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、治安管理處罰法等34件,新制定學(xué)前教育法、個(gè)人信息保護(hù)法等35件。目前已通過憲法修正案、監(jiān)察法、英雄烈士保護(hù)法、個(gè)人所得稅法等7件,已提請審議的法律草案有12件。此外,還有包括修改公司法、商業(yè)銀行法、道路交通安全法等在內(nèi)的47件列入第二類項(xiàng)目(即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會信用、人工智能、濕地保護(hù)、家庭教育等方面的立法項(xiàng)目被納入第三類項(xiàng)目,這些項(xiàng)目意味著因立法條件尚不完全具備,需要繼續(xù)研究論證；經(jīng)研究論證,條件成熟時(shí),可以安排審議。

    學(xué)習(xí)貫徹中央精神,部署實(shí)施立法規(guī)劃,是加強(qiáng)黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)中央全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的重要舉措,對于堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路、完善中國特色社會主義法律體系,具有重大意義。圍繞黨和國家中心工作,編制和實(shí)施立法規(guī)劃,是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要形式,也是全國人大常委會發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的重要抓手,有利于增強(qiáng)立法工作的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性,是建設(shè)中國特色社會主義法律體系的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

    “同過去幾屆常委會立法規(guī)劃相比,本屆立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目,一是數(shù)量多,列明的立法項(xiàng)目比近幾屆都多,二是分量重?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの敝魅卧S安標(biāo)指出,本屆全國人大常委會的任期正值“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期,立法規(guī)劃既著眼決勝全面建成小康社會的需要,又放眼開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的需要。

    為改革開放提供法治支持和保障

    中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代,給立法工作提出了一系列新課題,法治將承載更多使命。

    本屆立法規(guī)劃編制,是對本屆常委會立法工作目標(biāo)和任務(wù)作出科學(xué)合理規(guī)劃。根據(jù)建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)要求,準(zhǔn)確把握新時(shí)代立法工作的著力點(diǎn),通過立法規(guī)劃安排,推動在更高層次、更高水平、更高質(zhì)量上完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,不斷增強(qiáng)其完備性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性,使之更加成熟穩(wěn)定定型。

    立法規(guī)劃突出重點(diǎn),區(qū)分輕重緩急。在立法資源有限的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮各方面的立法需求,重點(diǎn)列入條件比較成熟且比較重要的立法項(xiàng)目以及重點(diǎn)領(lǐng)域的立法項(xiàng)目。與此同時(shí),堅(jiān)持問題導(dǎo)向,緊扣實(shí)踐需求。將立法著力點(diǎn)更多放在解決發(fā)展不平衡不充分的制度性突出問題上,彌補(bǔ)相關(guān)制度規(guī)范的短板和缺項(xiàng),通過制定修改相關(guān)法律,推動打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。

    此外,為保持規(guī)劃的總體確定性和必要靈活性,立法規(guī)劃在對未來五年立法項(xiàng)目作出明確安排的同時(shí),也為未來五年形勢和任務(wù)的發(fā)展變化留下空間,對全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求,目前尚不能具體列明的項(xiàng)目,在立法規(guī)劃中作出原則性的預(yù)期安排,根據(jù)實(shí)際需要,通過年度立法工作計(jì)劃安排審議。

    尤為值得一提的是,改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招,黨的十九大站在更高起點(diǎn)上謀劃和推進(jìn)全面深化改革、擴(kuò)大改革開放,提出了一系列重要改革舉措,部署了一系列重大改革任務(wù)。不論是已經(jīng)確定的改革任務(wù)還是今后要推出的改革舉措,很多都涉及到法治。此次立法規(guī)劃統(tǒng)籌安排,為改革開放提供了強(qiáng)有力的法治支持和保障。

    “全面深化改革,與立法的關(guān)系十分密切,對立法的需求很多,要通過立改廢釋等多種形式予以保障?！睋?jù)許安標(biāo)介紹,具體來說,對一些制定比較早不適應(yīng)改革發(fā)展需要的,要及早作出修改安排；個(gè)別條款不適應(yīng)的,可以通過“打包”修改方式快速完成；還有些需要根據(jù)新情況進(jìn)行解釋；個(gè)別不適用的,可作出廢止決定；在有些領(lǐng)域,要根據(jù)黨和人民事業(yè)發(fā)展的需要,制定出臺新的法律；有些實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出相應(yīng)授權(quán)決定。立法規(guī)劃中,很多立法項(xiàng)目都是全面深化改革需要的,有的立法項(xiàng)目本身就是改革任務(wù),有的立法項(xiàng)目包括了改革的內(nèi)容或者體現(xiàn)了改革的要求。

    值得一提的是,總結(jié)立法與改革決策相銜接的經(jīng)驗(yàn),在本屆立法規(guī)劃中特別明確,為落實(shí)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的部署要求,對涉及國家機(jī)構(gòu)改革、國家安全法治保障、監(jiān)察體制改革、完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等需要制定、修改或者廢止法律的,或者需要由全國人大常委會作出有關(guān)決定的,適時(shí)安排審議。

    適應(yīng)新要求立法規(guī)劃呈現(xiàn)新特點(diǎn)

    立法是法治的前提和基礎(chǔ),也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式和制度依托。據(jù)了解,從1988年七屆全國人大常委會開始,每屆全國人大常委會都編制立法規(guī)劃,統(tǒng)籌安排五年任期內(nèi)立法工作。那么,相比往屆的立法規(guī)劃,此次立法規(guī)劃有哪些不同之處呢?據(jù)許安標(biāo)介紹,此次立法規(guī)劃的編制主要體現(xiàn)有五大特點(diǎn)。

    一是提前謀劃,夯實(shí)基礎(chǔ)。去年6月開始,按照2016年十二屆全國人大常委會委員長會議通過的《立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范》,全國人大常委會法工委啟動了規(guī)劃編制工作。梳理上屆全國人大常委會立法規(guī)劃完成情況,調(diào)研聽取中央有關(guān)部門、部分省區(qū)市人大常委會和專家學(xué)者對編制工作的意見,認(rèn)真研究黨中央重大決策部署及提出的立法項(xiàng)目。

    二是依法依規(guī),穩(wěn)步推進(jìn)。2015年修改后的立法法,健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,明確全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃,加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排,并對立法規(guī)劃的編制和實(shí)施作了規(guī)定。同時(shí),《立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范》進(jìn)一步明確了編制立法規(guī)劃的程序和要求。本屆全國人大常委會立法規(guī)劃是首次依據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定及上述工作規(guī)范,按照“規(guī)定動作”規(guī)范有序、科學(xué)民主開展編制工作。

    三是拓寬渠道,征集項(xiàng)目。本屆常委會立法規(guī)劃書面發(fā)函征求編制工作和立法項(xiàng)目意見的范圍十分廣泛,除了中央有關(guān)部門、單位外,還包括省區(qū)市人大常委會、有關(guān)群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會商會等；采取“走出去、請進(jìn)來”等方式,向全國人大代表、全國政協(xié)委員、有關(guān)專家學(xué)者以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)等征求意見。中央有關(guān)部門和地方等提出立法項(xiàng)目建議共300多件,為歷屆提出立法項(xiàng)目建議最多的一次。立法規(guī)劃吸收采納了其中很多建議。

    四是代表意見,融入規(guī)劃。收集整理十三屆全國人大一次會議期間代表對立法工作提出的意見建議710多條；深入研究全國人大代表有關(guān)立法議案、建議和人民群眾來信有關(guān)立法建議,將立法規(guī)劃編制工作與辦理代表議案建議緊密結(jié)合起來。將代表有關(guān)立法議案、建議納入立法規(guī)劃；對沒有列入的,也向代表作出解釋和說明。

    五是加強(qiáng)論證,專項(xiàng)評估。對比較重要但存在較大意見分歧的立法項(xiàng)目,會同中央有關(guān)部門、全國人大有關(guān)專門委員會召開論證會,聽取項(xiàng)目提出單位和其他相關(guān)單位、議案領(lǐng)銜代表、專家學(xué)者的意見建議,共同進(jìn)行研究評估,提出評估報(bào)告,作為是否列入立法規(guī)劃的重要依據(jù)。

    明確重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)立法項(xiàng)目

    黨的十九大作出的一個(gè)重大判斷就是,經(jīng)過長期努力,中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代,這是我國發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代具有許多新的歷史特點(diǎn),呈現(xiàn)出許多新面貌,同時(shí)也提出了許多新課題。

    圍繞黨的十九大作出的戰(zhàn)略部署,立法規(guī)劃既著眼決勝全面建成小康社會的需要,又放眼開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的需要,安排了多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)立法項(xiàng)目。立法規(guī)劃提出的立法項(xiàng)目和任務(wù),是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想,貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,根據(jù)新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展的新形勢、人民群眾對美好生活的新期待和全面依法治國的新要求確定的。

    進(jìn)入新時(shí)代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。為此,立法規(guī)劃提出保障和改善民生,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。包括落實(shí)“兩步走”方案,審議民法典各分編,完成民法典編纂；加快教育現(xiàn)代化,修改職業(yè)教育法、教師法、學(xué)位條例,制定學(xué)前教育法；加強(qiáng)對特殊人群的保護(hù)和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),修改未成年人保護(hù)法(預(yù)防未成年人犯罪法修改,一并考慮)、老年人權(quán)益保障法,制定社會救助法；實(shí)施健康中國戰(zhàn)略,修改藥品管理法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、動物防疫法,制定基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法；保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán),修改城市房地產(chǎn)管理法,制定不動產(chǎn)登記法；加強(qiáng)社會治理制度建設(shè),修改海上交通安全法、安全生產(chǎn)法、治安管理處罰法、刑法、道路交通安全法、氣象法,制定社區(qū)矯正法、法律援助法。

    我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,為貫徹新發(fā)展理念,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,立法規(guī)劃提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,修改鐵路法、礦產(chǎn)資源法、電力法、產(chǎn)品質(zhì)量法、計(jì)量法,制定能源法、原子能法；堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,修改專利法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法；深化土地制度改革和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,修改農(nóng)村土地承包法、土地管理法,制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法；激發(fā)市場主體活力和推動形成全面開放新格局,修改公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、海商法、反壟斷法,制定外國投資法；深化金融體制改革和防范金融風(fēng)險(xiǎn),修改證券法、商業(yè)銀行法、中國人民銀行法,制定期貨法；深化稅收制度改革和全面落實(shí)稅收法定原則,修改稅收征收管理法,制定增值稅法、房地產(chǎn)稅法等10部單行稅法。

    完善國家機(jī)構(gòu)組織,加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)。加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障,修改全國人大組織法(全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則修改,一并考慮)、地方組織法、國務(wù)院組織法、城市居民委員會組織法、村民委員會組織法、監(jiān)督法；深化行政體制改革,修改行政處罰法、行政復(fù)議法、公務(wù)員法；深化司法體制改革和完善仲裁制度,修改人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法、人民警察法、律師法、仲裁法,制定看守所法、民事強(qiáng)制執(zhí)行法。

    堅(jiān)定文化自信,推動社會主義文化繁榮。建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系,制定個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法、電信法；推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,修改著作權(quán)法、檔案法、文物保護(hù)法、體育法,制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。

    加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國。實(shí)施主體功能區(qū)和用途管制制度,制定國土空間開發(fā)保護(hù)法；著力解決突出環(huán)境問題,修改固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、環(huán)境影響評價(jià)法；加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度,修改森林法、草原法、漁業(yè)法,制定國家公園法、長江保護(hù)法。

    此外,立法規(guī)劃還就加強(qiáng)國家安全法治保障、完善和發(fā)展中國特色社會主義軍事制度、健全國家監(jiān)察體制等方面的立法作了安排。制圖/李曉軍